27 января 2012 года бывший президент Казахстана Нурсултан Назарбаев выступил с посланием народу Казахстана под названием «Социально-экономическая модернизация – главный вектор развития Казахстана». Тогда же был издан указ о разработке программы «Развитие моногородов 2012-2020», на которую планировалось выделить 141 миллиард тенге из средств республиканского и местного бюджетов. Эта программа стала ответом на массовые беспорядки в Жанаозене — моногороде, во многом существующем благодаря газоперерабатывающему заводу. Однако, как мы знаем, спустя десять лет трагическая история в моногороде повторится.

Это второй материал из цикла «Госутопия», посвященный разбору государственных программ Казахстана. В первом материале мы частично затрагивали программу развития моногородов, а сегодня остановимся на ней подробно: разберем главный документ по моногородам, который спешно разрабатывался, менялся в ходе реализации и в итоге оказался провальным.

Текст: Алима Пардашева

Моногород в Казахстане. Что это?

По определению разработчиков программы, моногород — город, где основная часть (20 % и более) производства и трудоспособного населения сосредоточена на одном или нескольких градообразующих предприятиях. Предприятия, как правило, одного профиля и направленности (моноспециализация). Они же определяют все экономические и социальные процессы, происходящие в городе.

В категорию моногородов включены города с численностью населения от 10 до 200 тысяч человек. Сейчас в Казахстане насчитывается 27 бывших и действующих моногородов, где проживает 1,5 миллиона человек (это 8 % от всего населения Казахстана). Самый крупный моногород — Темиртау с населением в более чем 185 тысяч человек, а самыми малочисленными моногородами с постоянно убывающим населением считаются Серебрянск и Курчатов.

Вдоль автомобильных дорог международного значения находятся пять городов (Балхаш, Темиртау, Жанаозен, Кульсары, Хромтау), моногородами республиканского значения считаются десять (Рудный, Аксу, Аркалык, Абай, Житикара, Риддер, Курчатов, Кентау, Жезказган, Каражал), на приграничных территориях расположен один моногород — Житикара.

События в Жанаозене и программа моногородов: Как они связаны

В декабре 2011 года многомесячная забастовка работников «Озенмунайгаза» и «Каражанбасмуная» в Жанаозене закончилась трагедией. Тогда, по официальным данным, погибли 17 человек, в том числе не причастные к забастовке жители, а свыше сотни получили ранения и были арестованы.

Массовые беспорядки в Жанаозене обнажили социально-экономические трудности, с которыми сталкиваются жители моногородов Казахстана. В большинстве моногородов более трети экономически активных жителей — самозанятые, а среднедушевые доходы не достигали среднеобластного уровня.

Так приняли решение о разработке программы «Развитие моногородов 2012-2020». По задумке, программа должна была стать одним из механизмов реализации Прогнозной схемы территориально-пространственного развития страны до 2020 года, однако с самого начала программа не только не вписывалась в ранее принятые документы, но и довольно спешно дорабатывалась и шла в правительство.

Примечательно, что в мае того же года (2012) в Клубе Института политических решений (КИПР) прошло заседание для обсуждения концепции программы, куда были приглашены представители Министерства экономического развития и торговли. Тогда случайным образом в КИПР-е узнали, что на момент приглашения по программе работали всего три-четыре человека. В день дискуссии у первого вице-премьера по этой теме было совещание, так что до Алматы представители МЭРТ просто не доехали.

Цели и задачи программы

Главная цель программы, как заявляли в правительстве, заключалась в диверсификации экономики моногородов, уходе от моно-направленности, эффективной занятости жителей моногородов путем развития МСБ, а также создании новых производств.

Так, к 2015 году в моногородах должны были развивать инфраструктуру, а также увеличить объем промышленного производства не менее чем на 20 % через реализацию якорных инвестиционных проектов. Они бы способствовали уходу от зависимости от единственного крупного работодателя и бюджета.

Планировалось, что к 2020 году количество активно действующих малых предприятий в моногородах увеличится в четыре раза (в сравнении с 2011 годом), а доля населения с доходами ниже прожиточного минимума снизится до 6 %, уровень безработицы – до 5 %.

Реализация программы

Первоначальные этапы реализации были таковыми: пилотным был заявлен 2012 год; вторым этапом должны были стать работы за 2013-2020 годы.

Согласно паспорту программы, первоначальный бюджет составлял 141 миллиард тенге, а финансирование шло из средств республиканского и местного бюджетов; иных источников, не запрещенных законодательством. Планировалось, что в пилотном 2012 году объем финансирования моногородов за счет средств республиканского бюджета составит 6 миллиардов тенге — эти деньги должны были уйти на решение первоочередных проблем. Ориентировочно объем финансирования из бюджета на следующие годы должен был сложится таким образом: на 2013 год — 38,2 миллиарда тенге, на 2014 год — 43,2 миллиарда тенге, на 2015 год — 53,9 миллиарда тенге.

В 2013 году после корректировки бюджета было решено сократить сумму, и в итоге было выделено чуть меньше 18 миллиардов тенге. В июле 2013 года вице-министр регионального развития Серик Жумангарин утверждал, что в год финансирование получат примерно пять-семь индустриальных зон на конкурсной основе, а оператором индустриальных зон будут назначены управляющие компании.

В августе того же года Бахытжан Сагинтаев говорил, что по программе развития моногородов нет ни одного достойного проекта. Акимы, в свою очередь, ссылались на длительную процедуру согласования разрешительных документов, из-за чего трансферты из республиканского бюджета задерживались почти на полгода.

А уже в сентябре 2013 года прошло заседание правительства, на котором тогдашний премьер-министр Казахстана Серик Ахметов констатировал, что акимы моногородов подошли к реализации программы лишь частично: анализ за 2012 и 2013 годы показывал, по словам экс-премьера, что в большинстве своем внимание акимов было сконцентрировано на развитии инженерной и социальной инфраструктуры, при этом основным направлениям программы уделялось недостаточно внимания.

Кто был ответственен?

Проект, как уже было сказано в начале статьи, был запущен в рамках реализации послания бывшего президента Нурсултана Назарбаева. В момент запуска программы премьер-министром Казахстана был Серик Ахметов.

Политолог Данияр Ашимбаев в свое время говорил, что Ахметов как человек, проработавший в регионах, должен был «повернуть правительство лицом к регионам». На его посту должна была активизироваться программа модернизации ЖКХ, программа развития моногородов и программа по регулированию миграции. В итоге, Серик Ахметов поработал на посту премьера до апреля 2014 года и затем занял должность министра обороны, где проработал всего полгода — после его арестовали и приговорили к лишению свободы по статье 176 УК РК (Присвоение или растрата вверенного чужого имущества — Прим.ред.)

За непосредственную разработку и реализацию программы отвечало Министерство экономического развития и торговли, сегодня такого ведомства уже не существует — в 2013 году оно было реорганизовано в Министерство экономики и бюджетного планирования, а в 2014 году стало Министерством национальной экономики.

В 2012 году с января по сентябрь МЭРТ руководил Бакытжан Сагинтаев, а через четыре года — на пике своей политической карьеры — он стал премьер-министром Казахстана. Летом 2019 года его назначили акимом Алматы, однако с этой должности он будет освобожден в начале 2022 года после трагических январских событий.

Что касается акимов моногородов, то только за два года существования программы сменились акимы в 23 из 27 моногородов, в семи городах тогда успели поменяться акимы трижды, и по четыре раза акимы Аркалыка, Жезказгана и Сатпаева.

В апреле 2014 года начали проводиться еженедельные совещания, на которых министры отчитывались о положении дел по поручениям президента, и в мае того года тогдашний премьер-министр Казахстана Карим Масимов сделал замечание тогдашнему вице-министру регионального развития Серику Жумангарину за ослабление контроля за реализацией программы.

В июне 2014 года новоиспеченный министр регионального развития Болат Жамишев на брифинге по итогам заседания правительства сообщит: кабинет министров одобрил проект новой программы развития регионов страны до 2020 года. Через год, в июне 2015 года, депутаты выскажутся о неэффективности программы развития моногородов на очередном пленарном заседании, затем программа будет свергнута 1 января 2015 года и включена в Программу развития регионов до 2020 года.

Что примечательно, тогдашний глава МЭРТ Бакытжан Сагинтаев был за то, чтобы программу развивали дальше: «Я, наоборот, поддерживаю то, что эту программу надо дальше развивать. Просто мы смотрим на возможности бюджета, если в полном объеме экономика выправится, и мы полный объём будем финансировать, у этих моногородов большое будущее», — говорил он.

Показатели и итоги программы

К осени 2015 года реорганизованное из МЭРТ в Министерство национальной экономики ведомство планировало создать отдельный план по каждому моногороду, и в целом, скорректировать программу развития моногородов.

Тогда на пленарном заседании бывший сенатор Ерлан Нигматулин подводя итоги программы отчитывался, что после реализации программы в 14-ти моногородах вместо роста промышленного производства наоборот произошло снижение, в 12-ти городах не были созданы предприятия. Согласно отчетности, по этой программе было трудоустроено 200 тысяч человек, но 25 % из них не были подтверждены обязательными пенсионными отчислениями.

Таким образом, за три года самостоятельного существования программы, по оценкам Счетного комитета, из предусмотренных четырех целевых индикаторов программы достигнут лишь один, из 18 пунктов плана мероприятий исполнены только шесть. Из общего объема средств, направленных на реализацию программы, на мероприятия по диверсификации экономики моногородов использовано всего 16 %. Снижение доли населения с доходами ниже прожиточного минимума и уровня безработицы, а также увеличение объемов промышленного производства добиться не удалось. В 12 моногородах вспомогательные производства для градообразующих предприятий не созданы. Более того, в 2014 году Счетный комитет выявил нарушения бюджетного и иного законодательства на 13,8 миллиардов тенге.

Проследить за выделением и расходованием средств довольно трудно. Министерство национальной экономики отчитывалось, что за период с 2012 по 2016 годы процент освоенных средств, выделенных на развитие моногородов, якобы составлял 99 % (мол 1 % — это экономия бюджетных средств). Если верить отчету, то с момента начала реализации программы предпринимателям моногородов предоставили 441 грант, выданы гарантии для реализации 282 проектов, субсидированы процентные ставки по 839 проектам, оформлено 1018 микрокредитов.

Кроме этого, в 2016 году национальные холдинги и градообразующие предприятия разместили в 19 моногородах 27 вспомогательных и обслуживающих производств. По отчетам Министерства выходило, что диверсификация экономики моногородов близка к своему логическому завершению.

Спустя почти десять лет с момента запуска программы, в октябре 2021 года тему развития моногородов снова затронули на совещании с уже нынешним президентом Касым-Жомартом Токаевым. Тогда он заявлял, что у правительства до сих пор нет четкой позиции и единого мнения по развитию моногородов, а отток населения из моногородов продолжается, состояние инфраструктуры — находится «в удручающем состоянии».

Тогда он дал несколько поручений правительству: разделить моногорода на три группы на основе их потенциала, предусмотреть в инструментарии «Отбасы банка» программу льготной ипотеки для переселенцев из моногородов с низким потенциалом развития в более перспективные регионы, предусмотреть отдельное направление льготного финансирования МСБ в моногородах под 5 %.

Для моногородов характерен отток населения в областные центры и другие города, говорил Токаев. С 1999 года население в моногородах снизилось в два раза с трех до 1,5 миллиона человек. В основном мигрирует экономически активное население, особенно молодёжь, доля пожилого населения в моногородах составляет более 11 % при среднереспубликанском значении 7,8 %.

Население в моногородах за 1989, 1999, 2009 и конец-начало 2020 года

В сентябре 2021 года вице-министр национальной экономики Алишер Абдыкадыров обещал, что подход к проблемам моногородов будет пересмотрен, однако депутаты и эксперты с сомнением отнеслись к обещаниям правительства.

В частности, они отмечали низкий уровень активности и заинтересованности местных исполнительных органов в развитии вверенных им территорий. Зачастую на местах отсутствовала проектно-сметная документация по объектам, включенным в дорожные карты. Кроме того, эксперты уже традиционно говорили об отсутствии в публичном доступе планов и отчётов по развитию моно- и малых городов, а также крайне низкую доступность статистической информации.

Выходит, что проблемы за десять лет после запуска программы развития моногородов остаются неизменными – отсутствие развитой инфраструктуры, отток молодежи, стагнация промышленности. Моногорода по-прежнему зависимы от основного работодателя, а МСБ не стал доминантой экономики.

«Госутопия» стала возможной благодаря помощи американского народа, оказанной через Агентство США по международному развитию (USAID), и была создана в рамках Центральноазиатской программы MediaCAMP, реализуемой Internews при финансовой поддержке USAID. The Village Казахстан несёт ответственность за ее содержание, которое не обязательно отражает позицию USAID или Правительства США, или Internews.