В прошлом году казахстанцы узнали сравнительно новое для себя словосочетание — «национальный проект». Нацпроекты призваны продолжить славную традицию государственных программ, которые на протяжении последних двух десятилетий определяли направление и задавали темп практически каждой сфере нашей жизни. Они стали ключевым инструментом системы программно-целевого управления.

Авторы госпрограмм с разной степенью успешности пытались описывать в объемных документах целые государственные функции, в то время как методологически госпрограммы совсем для этого не предназначены. В действительности они предполагают узкий набор интервенций, направленных на достижение вполне конкретной цели с определенным набором ресурсов.

Однако, по мнению экспертов, методологическая путаница — лишь полбеды. Куда неприятнее, что казахстанские госпрограммы зачастую существовали вокруг целевых индикаторов (а не реальности) и управлялись через отчеты (а не через механизм мониторинга и программной оценки). Так, среди самых значимых госпрограмм независимого Казахстана едва ли удастся найти хоть одну, чьи неоднозначные итоги не стали бы поводом для критики принятого подхода к решению проблем.

В первом материале спецпроекта «Госутопия», посвященном государственным программам Казахстана, мы описываем хронологию наиболее значимых госпрограмм. Выборка составлена после консультаций с десятком специалистов из разных областей — они попытались из сотен программ выбрать те, которые или действительно улучшили статус-кво, или потенциально могли это сделать, или оказались «менее провальными» чем остальные. Отсчет мы начинаем с конца 90-х — начала 2000-х: именно тогда в республике утвердили первые госпрограммы в области здравоохранения и образования.

Текст: Маргарита Бочарова

1998 год

«Здоровье народа»

Первоначальный бюджет (на три года):

57 миллиардов тенге

Источники финансирования:

Республиканский бюджет; иные источники, не запрещенные законодательством

Контекст:

В 90-х бюджет страны выделял на отечественную систему здравоохранения менее 2%, правительство с 1995 по 1998 годы формировало бюджетно-страховую модель здравоохранения. Опыт оказался неудачным: с ухудшением социально-экономической ситуации в стране ухудшились основные показатели по социально-значимым заболеваниям.

Ответственные:

Министерство образования, культуры и здравоохранения. В 1997-1999 годах министерством руководил Крымбек Кушербаев. После в зону его ответственности будут входить здравоохранение, образование и спорт, потом — только образование и наука. В конце 2000 года был назначен акимом Западно-Казахстанской области и больше не возвращался ни в сферу образования, ни в здравоохранение. В свое время руководил также Мангистауской и Кызылординской областями, был послом в России, советником президента, заместителем премьер-министра, руководителем администрации президента. В последние годы выполнял функции государственного секретаря, освобожден от должности в начале января 2022 года.

Цель:

Улучшение состояния здоровья населения Казахстана и скорейший выход здравоохранения на качественно новый уровень предоставления медуслуг населению. Планировалось перенести акцент со стационарного на амбулаторное лечение (ПМСП), создать конкурентную среду в оказании медуслуг.

Результаты:

Первые годы реализации программы не принесли значимых результатов — в системе продолжали сокращаться койки и учреждения ПМСП, уходили кадры, материально-техническая база на 70% состояла из устаревшего оборудования. Финансирование отрасли стало увеличиваться только с началом 2000-х, тогда же усилилась работа по созданию и развитию её нормативно-правовой базы. В 2002 году в Казахстане провели первое массовое обследование населения. Начиная с 2005 года в республике действовали еще четыре программы развития здравоохранения. В 2021 году правительство утвердило нацпроект «Качественное и доступное здравоохранение для каждого гражданина «Здоровая нация».

2000 год

«Образование»

Первоначальный бюджет:

380 миллиардов тенге

Источники финансирования:

Государственный бюджет; средства займов, включенных в программу государственных инвестиций; грантовая помощь международных организаций; спонсорская помощь организаций и населения.

Контекст:

С 1991 года ощутимо сократилось количество детских садов, только 17,5 % пяти-шестилетних детей посещают дошкольные учреждения. Доступ к профессиональному обучению осложнен социально-экономическим положением казахстанцев. Потребность в финансовых средствах организаций образования обеспечивается из бюджетных источников менее чем на четверть.

Ответственные:

Министерство образования и науки. В 1999-2000-х годах ведомство возглавлял Крымбек Кушербаев.

Цель:

Создание условий для эффективного развития национальной модели системы образования, обеспечивающей широкий доступ к качественному образованию. Целевых индикаторов в документе нет, будущие результаты изложены, например, так: «будут созданы условия», «увеличится эффективность», «улучшится качество».

Результаты:

За годы реализации первой в истории Казахстана госпрограммы в сфере образования финансирование отрасли увеличилось на 130 %, зарплата учителей — на 70 %. Однако в целом положение к 2004-2005 году все равно оставляло желать лучшего: дошкольным воспитанием было охвачено только 23,2 % детей; на государственном языке обучалось лишь 57,4 % школьников; по самым минимальным оценкам в стране необходимо отремонтировать и построить более 1 900 школ. После 2004 года в Казахстане приняли три программы по развитию образования. В 2021 году правительство утвердило нацпроект «Качественное образование «Образованная нация».

2003 год

Освоение казахстанского сектора Каспийского моря

Планируемый объем инвестиций:

28-30 миллиардов долларов США

Источники финансирования:

Республиканский и местные бюджеты; прямые иностранные и отечественные инвестиции; гранты международных финансовых организаций или стран-доноров.

Контекст:

Впервые программу по освоению казахстанской части Каспия утвердили еще в 1993 году. К 2002 году большинство разрабатываемых в Казахстане месторождений углеводородного сырья достигли максимума годовой добычи. В связи с этим возникла необходимость в уточнении стратегии и методов морских нефтегазовых операций, а также интенсификации разработки Тенгиза и Карачаганака.

Разработчики:

Министерство энергетики и минеральных ресурсов, «КазМунайГаз». Министерство возглавлял Владимир Школьник. Его публичная политическая карьера завершится через 13 лет назначением на должность внештатного советника президента. Нацкомпанией «КазМунайГаз» руководил Узакбай Карабалин. Через 10 лет он станет министром нефти и газа, а после — первым заместителем министра энергетики. Сегодня представляет интересы «Самрук-Казына» в совете директоров «КазМунайГаза».

Цель:

Обеспечение устойчивого экономического роста и улучшение качества жизни путем рационального и безопасного освоения углеводородов. Планировалось, что в 2005 году Казахстан начнет промышленную добычу нефти, и к 2015 году её ежегодно будет добываться порядка 150-170 миллионов тонн.

Результаты:

Программа была свернута в 2010 году — спустя некоторое время после принятия программы по форсированному индустриально-инновационному развитию (о ней мы рассказываем ниже). В Счетном комитете заявили, что из 24 мероприятий программы освоения Каспия 10 остались нереализованными, а цели документа в полном объеме не достигнуты. Запуск добычи на Кашагане (одном из крупнейших месторождений нефти в мире) состоялся не в 2005 году, а лишь в 2016-м. По итогам же 2015 года объем добычи нефти и конденсата в Казахстане составил 79,5 млн тонн.

2010 год

«Ақ бұлақ»

Первоначальный бюджет:

951,5 миллиарда тенге

Источники финансирования:

Средства институтов развития; собственные средств водохозяйственных организаций; отечественные и зарубежные инвестиции; государственный бюджет.

Контекст:

С 2002 по 2010 годы в Казахстане впервые реализовывалась отраслевая программа «Питьевые воды» (изначально разработчики, кстати, рассчитывали, что она будет осуществляться до 2030 года). В своем послании-2011 Нурсултан Назарбаев подвел итог восьмилетней работы: доступ к централизованному водоснабжению в городах достиг 72 %, в селах — 41 %.

Разработчики:

Министерство экономического развития и торговли. В 2010 году ведомство возглавила Жанар Айтжанова. Через шесть лет она покинет правительство и уйдет на дипломатическую службу. До января 2022 года была постоянным представителем Казахстана при отделении ООН и других международных организациях в Женеве.

Цель:

Обеспечение населения питьевой водой в необходимом количестве и гарантированного качества. Планировалось, что к 2020 году доступ к центральному водоснабжению в городах должен составить 100 %, в сельской местности — 80 % (те же целевые индикаторы были установлены по охвату приборами учета воды).

Результаты:

По итогам 2020 года обеспечен доступ к централизованному водоснабжению в городах на уровне 97,2%, в селах — 64,3%. После принятия в 2019 году госпрограммы «Нұрлы жер» первоначальные планы по обеспечению доступа к питьевой воде всего населения республики к 2020 году перенесены на конец 2025 года. При этом, как отмечают в Счетном комитете, «риски недостижения поставленной задачи к 2025 году по причине несогласованности и фрагментарности отраслевой политики сохранены».

2010 год

Форсированное индустриально-инновационное развитие

Первоначальный бюджет:

306 миллиардов тенге (впоследствии был увеличен втрое)

Источники финансирования:

Государственный бюджет; средства предприятий, организаций (включая средства национальных компаний и организаций с участием государства).

Контекст:

В 2003 году правительство озвучило условие устойчивости казахстанской экономики — снижение зависимости от сырьевого экспорта и развитие обрабатывающей промышленности. Для этого была утверждена стратегия индустриально-инновационного развития до 2015 года. В 2010 году, не достигнув своего логического завершения, она была поставлена на утрату.

Разработчики:

Министерство экономического развития и торговли, министерство индустрии и новых технологий. За четыре дня до утверждения президентом программы министром экономического развития и торговли была назначена Жанар Айтжанова, а министром индустрии и новых технологий — Асет Исекешев. Через четыре года он займет кресло министра по инвестициям развитию, а затем станет акимом Астаны. Исекешев возглавлял администрацию президента до ухода Назарбаева, спустя год вернулся туда в качестве помощника президента. До 25 февраля 2022 году был секретарем Совета безопасности.

Цель:

Обеспечение устойчивого и сбалансированного роста экономики через диверсификацию и повышение ее конкурентоспособности. Основным приоритетом планировалось сделать реализацию крупных инвестпроектов в традиционных экспортоориентированных секторах экономики.

Результаты:

Как сообщал Счетный комитет, по итогам реализации программы из 770 проектов, введенных в эксплуатацию, с полной проектной мощностью функционируют менее половины (42 %). 14 предприятий простаивают, тем самым не создано около 2 тыс. рабочих мест. Также спустя четыре года оказалось, что в карту индустриализации были включены проекты с низкой либо нулевой добавленной стоимостью. В 2014 году была принята новая программа индустриализации (здесь её неутешительные итоги от Счетного комитета), в 2019 году — следующая.

2012 год

Развитие моногородов

Первоначальный бюджет:

141 миллиардов тенге

Источники финансирования:

Республиканский и местные бюджеты; иные источники, не запрещенные законодательством.

Контекст:

Массовые беспорядки в Жанаозене в декабре 2011 года продемонстрировали широкий спектр социально-экономических трудностей, с которыми сталкиваются жители моногородов. В большинстве моногородов более трети экономически активных жителей — самозанятые, а среднедушевые доходы не достигали среднеобластного уровня.

Разработчики:

Министерство экономического развития и торговли. В 2012 году ведомством недолго руководил Бакытжан Сагинтаев. Через четыре года — на пике своей политической карьеры — он станет премьер-министром республики. Летом 2019 года его назначат акимом Алматы. С этой должности будет освобожден в начале 2022 года — после трагических январских событий.

Цель:

Устойчивое социально-экономическое развитие моногородов в средне- и долгосрочной перспективе. К 2020 году планировалось снизить уровень безработицы в моногородах до 5 %, долю населения с доходами ниже прожиточного минимума — до 6 %, увеличить число активных малых предприятий в четыре раза.

Результаты:

Программа была свернута 1 января 2015 года и интегрирована в Программу развития регионов до 2020 года. За три года, по оценкам Счетного комитета, из предусмотренных четырех целевых индикаторов программы достигнут лишь один, из 18 пунктов плана мероприятий исполнены только 6. Из общего объема средств, направленных на реализацию программы, на мероприятия по диверсификации экономики моногородов использовано всего 16 %. Снижения уровня безработицы и роста объемов промышленного производства добиться не удалось.

2013 год

Противодействие религиозному экстремизму и терроризму

Первоначальный бюджет:

103,2 миллиарда тенге

Источники финансирования:

Республиканский и местные бюджеты.

Контекст:

В 2011-2012 годах в республике произошел всплеск террористической активности — до этого осуществленных терактов на территории страны почти не было. Несмотря на политическую риторику, в которой фактически отрицалось наличие в стране террористов, в эти же годы власти вносят поправки в законодательство. Изменения были призваны расширить права спецслужб и поставить под контроль информационное пространство.

Разработчики:

Генеральная прокуратура. Ведомство тогда возглавлял Асхат Даулбаев. С этого поста его снимут в 2016 году, за год до окончания периода реализации госпрограммы. На протяжении последних шести лет является членом Конституционного совета.

Цель:

Обеспечение безопасности человека, общества и государства посредством предупреждения проявлений религиозного экстремизма и предотвращения угроз терроризма. Планировалось, что к 2017 году все молодые люди, склонные к религиозному радикализму, будут охвачены профилактической работой.

Результаты:

Журналисты выяснили, что объем республиканского финансирования программы на деле оказался на порядок меньше, чем был заявлен при составлении и утверждении документы. Специалисты же критиковали чрезмерный акцент на религиозной составляющей и игнорирование социальных и психологических корней терроризма. Летом 2016 года в Казахстане произошли два крупных теракта — в Алматы и Актобе. В 2018 году была принята новая программа по борьбе с экстремизмом, недавно на её сомнительные результаты обратили внимание в Сенате.

2015 год

Инфраструктурное развитие, «Нұрлы жол»

Первоначальный бюджет:

7,7 триллиона тенге

Источники финансирования:

Национальный фонд; республиканский и местные бюджеты; средства международных финансовых институтов и организаций; собственные средства нацкомпаний и институтов развития; частные инвестиции.

Контекст:

В 2014 году Казахстан пострадал от неблагоприятных внешних шоков — резкое снижение цен на нефть и ослабление внешнего спроса замедлило темпы роста, и возникли дисбалансы. Экономика страны, по замыслу правительства, нуждалась в крупном пакете бюджетных стимулов, которые включали бы в себя антикризисные меры в сочетании со структурными.

Разработчики:

Министерство национальной экономики. Обязанности министра с 2014 году исполнял Ерболат Досаев. Спустя два года он возглавил холдинг «Байтерек», потом работал заместителем премьер-министра, председателем Национального Банка, а в конце января 2022 года принял руководство городом Алматы.

Цель:

Преодоление ограничений транспортного сообщения между регионами, интеграция транспортной инфраструктуры в международную систему, реализация транзитного потенциала. Среди целевых индикаторов — 57-е место в рейтинге ВЭФ по качеству базовой инфраструктуры в 2019 году (спойлер: не вышло).

Результаты:

В Счетном комитете, оценив трехлетнюю реализацию программы, заявили, что показатели её прямых результатов не увязаны с предусмотренными мероприятиями, «целевые индикаторы разработаны некорректно», а отдельные задачи дублируются в других госпрограммах. По оценке МВФ, развитие транспортной инфраструктуры в рамках программы оказало значительное воздействие на объем производства и прибыль компаний, однако никак не повлияло на занятость. С 2020 года в республике осуществляется второй этап программы.

2016 год

Развитие продуктивной занятости и массового предпринимательства, «Еңбек»

Первоначальный бюджет (на три года):

285 миллиардов тенге

Источники финансирования:

Республиканский и местные бюджеты; Национальный фонд; резерв правительства.

Контекст:

Официальная статистика фиксирует замедление, а зачастую и непосредственно сокращение численности экономически активного населения. Государство сетует, что частники не создают достаточно новых производительных рабочих мест. Численность занятого населения растет лишь в неторгуемых отраслях, которые не способствуют качественному экономическому росту.

Ответственные:

министерство здравоохранения и социального развития. В то время ведомством руководила Тамара Дуйсенова. С 2017 по 2018 годы была министром труда и соцзащиты. С этой должности была освобождена Назарбаевым с известной формулировкой «Что случилось, Тамара, скажи, или ты устала на этой работе?» В апреле 2022 года Касым-Жомарт Токаев вернул Дуйсенову на пост руководителя министерства труда.

Цель:

Содействие продуктивной занятости населения и вовлечение граждан в предпринимательство. Планировалось, что к 2021 году уровень безработицы не превысит 4,8 %, а доля непродуктивно занятых среди самозанятых — 10 %. Количество активно действующих бизнесменов должно за пять лет вырасти на 10 %.

Результаты:

В 2020 году Счетный комитет после аудита лишь одного направления программы указал на невыполнение показателей по трудоустройству людей с инвалидностью, общее снижение трудоустройства на постоянные рабочие места, профобучение по невостребованным специальностям. В 2021 году министерство отчиталось о достижении трех целевых индикаторов из четырех — показатели по снижению безработицы не достигнуты из-за пандемии коронавируса. В дальнейшем меры по обеспечению занятости будут реализованы в рамках Нацпроекта по развитию предпринимательства.

2017 год

«Рухани жаңғыру»

Первоначальный бюджет:

54 миллиарда тенге

Источники финансирования:

Республиканский и местные бюджеты; спонсорские средства; внебюджетные средства.

Контекст:

В 2017 году для руководства страны первостепенной стала задача формирования позитивного имиджа республики на международной арене — именно в тот год столица принимала гостей на ЭКСПО, в Алматы прошла зимняя Универсиада, а дипломаты организовали в Rixos President Astana семисторонние переговоры по урегулированию ситуации в Сирии.

Ответственные:

Национальная комиссия по реализации программы модернизации общественного сознания (66 человек в составе). Формально её работой руководит государственный секретарь, в 2017 году этот пост занимала Гульшара Абдыкаликова. В 2019 году она была назначена заместителем премьер-министра, после — акимом Кызылординской области. Во главе региона она пробыла два года.

Цель:

Становление «единой Нации сильных и ответственных людей». Планировалось, что за пять лет сознание казахстанцев будет модернизировано в таких направлениях как конкурентоспособность, прагматизм, сохранение национальной идентичности, культ знаний, открытость сознания, эволюционное (а не революционное!) развитие.

Результаты:

Вопрос о целесообразности программы поднимается регулярно. Депутаты мажилиса от Народной партии считают, что программа «превратилась в непонятное расходование бюджетных средств, результаты которых являются мифическими». Журналисты с помощью данных о госзакупках демонстрируют эти самые результаты в фарфоровых кружках, внедорожниках и баннерах. Правительство тем временем приняло Дорожную карту по переходу на период национальной модернизации на 2022–2024 годы и Нацпроект «Ұлттық рухани жаңғыру».

Итог

Сегодня — когда кажется, что госпрограммы канули в лету — государственные СМИ без стеснения критикуют их: дескать, и финансирования им не хватало, и цели представлялись недостижимыми. «В случае с нацпроектами подобные трудности исключены», — настаивает «Хабар», уповая на персональную ответственность чиновников и регулярные «мониторинговые анализы». При этом депутат мажилиса Аманжан Жамалов о грядущих нацпроектах высказался так: «Если хотите рассмешить бога, то расскажите ему о планах нашего правительства». По его словам, сейчас правительство работает с упором на планирование, а не результат. Остается надеяться, что эти мониторинги будут на такой же постоянной основе публиковаться в открытом доступе и не выдавать желаемое за действительное.

«Госутопия» стала возможной благодаря помощи американского народа, оказанной через Агентство США по международному развитию (USAID), и была создана в рамках Центральноазиатской программы MediaCAMP, реализуемой Internews при финансовой поддержке USAID. The Village Казахстан несёт ответственность за ее содержание, которое не обязательно отражает позицию USAID или Правительства США, или Internews.